Από την Αγγελική Νικολοπούλου, Δικηγόρο
Μάιος 2020
Εισαγωγή
Παρά το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου και την κοινή πολιτική, η εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου ασύλου στα κράτη μέλη (ΚΜ) απέχει πολύ από το να χαρακτηριστεί κοινή. Οι Οδηγίες καταλείπουν γενικά περιθώριο στα ΚΜ ως προς την ενσωμάτωσή τους στην εθνική έννομη τάξη κι αυτό οδηγεί αναπόφευκτα σε ασυνέπειες στη νομοθεσία και τα μέτρα που λαμβάνονται σε συμμόρφωση προς τις διατάξεις των Οδηγιών. Ωστόσο, ασυνέπειες παρατηρούνται επίσης στην ερμηνεία και εφαρμογή και του πρωτογενούς δικαίου της Ε.Ε. και των Κανονισμών, καθώς και στις ειδικότερες υποχρεώσεις των ΚΜ απέναντι στους αιτούντες άσυλο και τους αναγνωρισμένους δικαιούχους διεθνούς προστασίας. Επομένως, δημιουργούνται ευρείες αποκλίσεις και στο επίπεδο προστασίας μεταξύ των ΚΜ, κάτι το οποίο θεωρείται, μεταξύ άλλων, ότι εμποδίζει την εγκατάσταση των ανθρώπων αυτών σε ένα συγκεκριμένο κράτος και σε μεγάλο βαθμό προκαλεί με τη σειρά του εσωτερικές μετακινήσεις εντός ΕΕ. Σ’ αυτό το πλαίσιο, οι μεταφορές αιτούντων άσυλο μεταξύ των ΚΜ της Ε.Ε. σύμφωνα με τον Κανονισμό του Δουβλίνου παραμένει σταθερά αντικείμενο προβληματισμού, δεδομένου ότι ο ίδιος ο Κανονισμός εδώ και χρόνια βρίσκεται στο επίκεντρο της κριτικής εξαιτίας της ιδιαίτερης αναποτελεσματικότητας, γραφειοκρατίας και πολυπλοκότητάς του, μη ανταποκρινόμενος στις βασικές ανάγκες και δικαιώματα των αιτούντων/δικαιούχων διεθνούς προστασίας στην Ε.Ε. Μάλιστα η πρακτική κάποιων κρατών στο ζήτημα των μεταφορών αιτούντων με βάση τον Κανονισμό παραβιάζει το δίκαιο της Ε.Ε. και, επιπλέον, ανοίγει σταθερά τη δικαστική οδό ενώπιον τόσο των εθνικών όσο και των ευρωπαϊκών δικαστηρίων δηλαδή του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) και του Δικαστηρίου της Ε.Ε. (Δ.Ε.Ε.), τα οποία, μέσα σε λιγότερο από μια δεκαετία (από το 2011, συγκεκριμένα) και σχεδόν παράλληλα, έχουν αναπτύξει ένα πλέγμα νομολογίας στο ζήτημα αυτό, τονίζοντας ότι καμία μεταφορά δεν μπορεί να γίνει εάν η νομοθεσία και η πρακτική ασύλου στο κράτος προορισμού δεν σέβονται τα δικαιώματα των ανθρώπων αυτών. Πλην όμως, η νομολογία αυτή δεν έχει μετουσιωθεί σε αποτελεσματική πολιτική σε επίπεδο Ένωσης, αφού τα ΚΜ συνεχίζουν εν πολλοίς να εφαρμόζουν τον Κανονισμό παρά τη -συχνότατα- ανησυχητική κατάσταση σε αρκετά ΚΜ σε επίπεδο σεβασμού των δικαιωμάτων.
Το δίχτυ ασφαλείας
Είναι ενδιαφέρον ότι και τα δυο ευρωπαϊκά δικαστήρια έχουν καταλήξει στο συμπέρασμα ότι ακόμα και εντός του «κοινού» χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, όπου τα ΚΜ εφαρμόζουν τις (ίδιες) Συνθήκες, Οδηγίες, Κανονισμούς, την ΕΣΔΑ (εντός του ευρύτερου Συμβουλίου της Ευρώπης) και τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951 για το Καθεστώς των Προσφύγων, οι ασυνέχειες στην ερμηνεία και εφαρμογή της νομοθεσίας και η πρακτική των αρχών μπορεί να είναι τόσο σοβαρές ώστε να καταλήγουν σε σοβαρές παραβιάσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων των αιτούντων άσυλο και αναγνωρισμένων. Μάλιστα έχει κριθεί παγίως ότι δεν υπάρχει εκ των προτέρων αμάχητο τεκμήριο ασφάλειας όσον αφορά το σεβασμό των δικαιωμάτων των ατόμων αυτών ούτε όσον αφορά τα ΚΜ, η δε αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών της Ένωσης μπορεί να κάμπτεται σε συγκεκριμένες περιπτώσεις: η ιδιότητα μιας χώρας ως «Ευρωπαϊκής» ή «Κράτους Μέλος Ε.Ε.» ή η υιοθέτηση νομοθεσίας περί ασύλου δεν σημαίνουν αυτόματα ότι το κράτος αυτό σέβεται και τηρεί στο ακέραιο τις υποχρεώσεις του απέναντι στους αιτούντες άσυλο και δικαιούχους διεθνούς προστασίας. Το τεκμήριο αυτό είναι μαχητό.
Έτσι τα ευρωπαϊκά δικαστήρια καταλήγουν σε ένα δίχτυ ασφαλείας για όσους εξαιτίας πολέμου ή δίωξης καταφεύγουν στην Ευρώπη: τα κράτη πρέπει να σέβονται τα θεμελιώδη δικαιώματα τόσο θεωρητικά όσο και πρακτικά, σε πλήρη συμμόρφωση με το διεθνές κι ευρωπαϊκό Δίκαιο ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Η συμμόρφωση αυτή πρέπει να αξιολογείται αυστηρά από τις αρχές και τα δικαστήρια κάθε χώρας σε κάθε περίπτωση.
Το ΕΔΔΑ και το ΔΕΕ καταλήγουν ότι μεταφορές αιτούντων άσυλο με βάση το Δουβλίνο δεν μπορούν να γίνουν όταν το κράτος προορισμού αντιμετωπίζει σοβαρές («συστημικές») ελλείψεις στις διαδικασίες ασύλου και συνθήκες υποδοχής, στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, αλλά και σε περιπτώσεις όπου η πολιτική κατάσταση επηρεάζει αρνητικά την κατάστασή τους((Δείτε κυρίως ECHR [GC], Case of M.S.S. v. Belgium and Greece, 30696/09, 21 January 2011; CJEU [GC], N. S. and Others v. Secretary of State for the Home Department, C-411/10 and C-493/10, 21 December 2011.)). Οι κίνδυνοι αυτοί (risks) γενικά πηγάζουν από τις φτωχές συνθήκες υποδοχής, άθλιες συνθήκες διαβίωσης, απουσία ειδικών μηχανισμών προστασίας κι εγγυήσεων για ευάλωτους, έλλειψη/ελλιπή πρόσβαση σε ιατρική φροντίδα, εξαιρετικά χαμηλά ποσοστά αναγνώρισης, ελλιπή/προβληματική πρόσβαση στις διαδικασίες ασύλου, μαζική διοικητική κράτηση, επαναπροωθήσεις. Για τα ευρωπαϊκά δικαστήρια, τα χρόνια προβλήματα στη διαδικασία ασύλου μιας χώρας, τα εμπόδια στην πρόσβαση, οι χρονοβόρες διαδικασίες, τα αναποτελεσματικά ένδικα μέσα, η έλλειψη ποιότητας του συστήματος ασύλου και οι επιστροφές χωρίς τη δυνατότητα πρόσβασης σε προστασία ισοδυναμούν με επαναπροώθηση (refoulement).
Την ίδια στιγμή αναγνωρίζουν ότι οι αρχές και τα δικαστήρια ενός ΚΜ, εφόσον επιληφθούν, έχουν υποχρέωση να επιβεβαιώσουν πριν τη μεταφορά ότι η μεταχείριση των αιτούντων άσυλο στη χώρα προορισμού συμβαδίζει με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το ευρωπαϊκό και διεθνές δίκαιο ώστε να αποκλείεται κίνδυνος έκθεσής τους σε απάνθρωπη κι εξευτελιστική μεταχείριση. Ομοίως, παράγοντες όπως η έλλειψη ή ανεπάρκεια συνθηκών υποδοχής, καθώς κι ενός μηνιαίου επιδόματος και η θέσπιση εμποδίων στην αγορά εργασίας στη χώρα προορισμού, με αποτέλεσμα οι αιτούντες να ζουν σε «απόλυτη/ακραία φτώχεια» και «παρατεταμένη αβεβαιότητα και ανασφάλεια χωρίς δυνατότητα κάλυψης των βασικών αναγκών» θεωρούνται έκθεση σε απάνθρωπη κι εξευτελιστική μεταχείριση. Μάλιστα η ευρωπαϊκή νομολογία έχει επεκταθεί σε τέτοιο βαθμό ώστε σε κάποιες περιπτώσεις να απαιτούνται ατομικές εγγυήσεις από τα κράτη για την εξάλειψη των πιθανών κινδύνων που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε χειροτέρευση της υγείας των ατόμων που πρόκειται να μεταφερθούν. Τέτοιου είδους εγγυήσεις πρέπει να παρέχονται πριν την μεταφορά τους ώστε η τελευταία να συμβαδίζει με την απαίτηση σεβασμού των δικαιωμάτων, διαφορετικά αποκλείεται οποιαδήποτε μετακίνηση((ECHR [GC], Case of M.S.S. v. Belgium and Greece, 30696/09, 21 January 2011; Tarakhel v. Switzerland, Application no. 29217/12, 4 November 2014; C.K. and others v. Republika Slovenija, C-578/16, 16 February 2017.)).
Δίχτυ ασφαλείας για τα δικαιώματα των αναγνωρισμένων
Πρόσφατα η ανωτέρω προστατευτική νομολογία των ευρωπαϊκών δικαστηρίων επεκτάθηκε σε αναγνωρισμένους δικαιούχους διεθνούς προστασίας που φεύγουν από το ΚΜ που τους έχει χορηγήσει καθεστώς αναγνώρισης, εξαιτίας της έλλειψης πολιτικών ένταξης και ξαναζητούν προστασία σε άλλο ΚΜ που παρέχει καλύτερες συνθήκες υποδοχής και πολιτικές ένταξης. Κι ενώ η Οδηγία περί διαδικασιών προβλέπει ότι η δεύτερη αίτηση ασύλου μπορεί να απορριφθεί ως απαράδεκτη με αποτέλεσμα τη μεταφορά του ατόμου στο κράτος της αναγνώρισης, ωστόσο, το ΔΕΕ πρόσφατα έκρινε ότι κανένας αιτών άσυλο δεν μπορεί να μεταφέρεται σε ΚΜ στο οποίο θα εκτίθετο, ως αναγνωρισμένος δικαιούχος διεθνούς προστασίας, σε κατάσταση ακραίας φτώχειας, ισοδυναμούσα με απάνθρωπη/εξευτελιστική μεταχείριση με την έννοια του άρ. 4 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε., όταν δεν θα μπορούσε να εξασφαλίσει ούτε τις πιο βασικές ανάγκες του/της, όπως, μεταξύ άλλων, φαγητό, προσωπική υγιεινή ή ψυχική υγεία ή τον/την υποβιβάζει σε κατάσταση μη συμβατή με την ανθρώπινη αξιοπρέπεια ((CJEU [GC], N. S. and Others v. Secretary of State for the Home Department, C-411/10 and C-493/10, 21 December 2011; CJEU, Grand Chamber, Abubacarr Jawo v. Bundesrepublik Deutschland, 19.3.2019; CJEU, C-540/17, C- 541/17, Hamed and Omar v. Bundesrepublik Deutschland, 13.11.2019.)).
Γενικά τα ΚΜ δεν απαιτείται να παρέχουν υψηλότερη προστασία σε σχέση με το ελάχιστο προβλεπόμενο από τις Οδηγίες, ωστόσο πρέπει να τονίζεται ότι αυτές οι διατάξεις έχουν κανονιστικό περιεχόμενο και γεννούν συγκεκριμένες υποχρεώσεις των κρατών απέναντι σε αιτούντες και αναγνωρισμένους πρόσφυγες (και δικαιούχους επικουρικής προστασίας). Και παρόλο που πράγματι οι Οδηγίες προβλέπουν το μίνιμουμ προστασίας, ωστόσο κάποιες φορές, δεν αρκεί η ενσωμάτωση μόνο του ελάχιστου αυτού περιεχομένου. Το ελάχιστο δεν είναι και θεμιτό κυρίως όταν τα μέτρα που λαμβάνονται για τη μεταφορά των Οδηγιών στην εσωτερική έννομη τάξη δεν συμβαδίζουν με τις επιταγές των δικαιωμάτων και των σχετικών υποχρεώσεων που έχουν αναλάβει τα κράτη βάσει διεθνών δεσμεύσεων. Και δεν είναι θεμιτό όταν η νομοθεσία και οι πολιτικές ασύλου στην πράξη δημιουργούν καταστάσεις που δεν συμβαδίζουν με τις επιταγές της ανθρώπινης αξίας. Στο σημείο αυτό, η νομολογία των ευρωπαϊκών δικαστηρίων συμπίπτει με εκείνη της Επιτροπής του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη που έχει επεκτείνει σημαντικά την αναγνώριση κοινωνικών δικαιωμάτων σε αιτούντες άσυλο και μετανάστες ((European Committee of Social Rights, Statement of interpretation on the rights of refugees under the European Social Charter, 5 October 2015.)).
Συστημική αποτυχία σε επίπεδο Ε.Ε.
Δεδομένης της πάγιας στάσης των ευρωπαϊκών δικαστηρίων σχετικά με την παραβίαση δικαιωμάτων από την εφαρμογή του Κανονισμούτου Δουβλίνου ((European Council on Refugees and Exiles (ECRE), To Dublin or not to Dublin? http://www.ecre.org/wp-content/uploads/2018/11/Policy-Note-16.pdf.)), θα ανέμενε κανείς εύλογα ότι η νομολογία αυτή θα μετουσιωνόταν σε πολιτική της ίδιας της Ένωσης. Δυστυχώς όμως, κάτι τέτοιο δεν ισχύει αφού δεν υφίσταται καμία κοινή πολιτική στο ζήτημα αυτό, όπερ σημαίνει ότι συχνά τα ΚΜ αγνοούν το νομολογιακό κεκτημένο και συνεχίζουν να εφαρμόζουν τους κανόνες του Κανονισμού του Δουβλίνου, εκδίδοντας αποφάσεις μεταφοράς προς κράτη με παγκοίνως γνωστά προβληματικά συστήματα ασύλου, εκθέτοντας έτσι τους αιτούντες συχνά σε επαναπροώθηση και απάνθρωπη μεταχείριση, ενώ γνωρίζουν εκ των προτέρων ότι πιθανότατα οι αποφάσεις μεταφοράς δεν θα εκτελεστούν ποτέ ή/και ότι θα δώσουν το έναυσμα για νέους χρονοβόρους δικαστικούς αγώνες. Η ίδια η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφεύγει να εκδώσει συστάσεις γενικευμένης αναστολής μεταφορών αιτούντων άσυλο προς χώρες στις οποίες υφίσταται σοβαρός κίνδυνος παραβίασης δικαιωμάτων, ακόμα κι όταν ήδη έχουν εκκινήσει διαδικασίες διαπίστωσης παραβάσεων εναντίον ΚΜ. Ομοίως, το Ευρωπαϊκό Γραφείο Υποστήριξης για το Άσυλο δεν προβαίνει προληπτικά σε συστάσεις για την αναστολή των μεταφορών που θα παραβίαζαν το ενωσιακό δίκαιο και ιδίως τα δικαιώματα που εγγυάται ο Χάρτης. Ενδεικτικό της κατάστασης αυτής είναι ότι η Επιτροπή έδωσε το πράσινο φως για την επανέναρξη των μεταφορών αιτούντων άσυλο στην Ελλάδα ήδη το 2016 και εμμένει στη θέση αυτή, παρά τις συνεχιζόμενες ροές και τον αυξημένο αριθμό αιτούντων άσυλο, ενώ η δυνατότητα υποδοχής στην Ελλάδα υπολείπεται σημαντικά των αναγκών και τη στιγμή που αιτούντες άσυλο και αναγνωρισμένοι δικαιούχοι διεθνούς προστασίας αντιμετωπίζουν κίνδυνο αστεγίας και γενικευμένης ένδειας.
Φυσικά αντί της γραφειοκρατίας, της σπατάλης πόρων και των επαναλαμβανόμενων δικών, θα μπορούσε να γίνει επένδυση σε μια αποτελεσματική πολιτική η οποία κατ’ αρχήν θα υλοποιούσε το νομολογιακό κεκτημένο στον τομέα των μεταφορών και καθορισμού ευθύνης μεταξύ των ΚΜ και θα εγγυόταν ένα πραγματικό κι όχι απλά θεωρητικό δίχτυ προστασίας δικαιωμάτων για τα άτομα που καταφεύγουν στην Ευρώπη.
Προτάσεις: δε νοείται καθεστώς διεθνούς προστασίας χωρίς δικαιώματα
Η αναγνώριση καθεστώτος διεθνούς προστασίας παραμένει νεκρό γράμμα χωρίς ένταξη και δικαιώματα. Οι πρόσφυγες θα συνεχίζουν να φτάνουν στην Ευρώπη προς αναζήτηση ασφάλειας και σταθερότητας για τις αποσταθεροποιημένες τους ζωές. Αλλά ενώ οι κανόνες, οι διαδικασίες και τα κριτήρια χορήγησης καθεστώτος προστασίας είναι λίγο-πολύ συστηματοποιημένα, ωστόσο η ένταξη των δικαιούχων δεν κατοχυρώνεται επαρκώς σε επίπεδο Ε.Ε., καταλείποντας την υλοποίηση των σχετικών πολιτικών σε μεγάλο βαθμό στην ευχέρεια των ΚΜ. Η απουσία μιας γενναίας συνολικής Ευρωπαϊκής απάντησης στο θέμα της ένταξης ευθύνεται σε μεγάλο βαθμό για την υποβάθμιση του επιπέδου προστασίας στα ΚΜ καθώς και στις καταδίκες από Δ.Ε.Ε. και Ε.Δ.Δ.Α για σοβαρές παραβιάσεις δικαιωμάτων στα εδάφη τους. Η αναγνώριση αυτού που αποκαλέσαμε παραπάνω δίχτυ προστασίας των δικαιωμάτων των αναγνωρισμένων προσφύγων από το Δ.Ε.Ε. αποδεικνύει σαφώς την πρόθεση του Ενωσιακού δικαστή να προσδώσει πλήρες κανονιστικό περιεχόμενο και πραγματικό νόημα σε διατάξεις και σε μια κοινή πολιτική ασύλου που (θέλει να) παρουσιάζει νόημα και συνέχεια, και η οποία δεν μπορεί να ιδωθεί εκτός του πλέγματος ευρωπαϊκού και διεθνούς δικαίου ανθρωπίνων δικαιωμάτων: η έκθεση σε φτώχεια, αστεγία, στέρηση περίθαλψης και απορία καταστρέφει οτιδήποτε θα μπορούσε βασικά να θεωρηθεί «ασφαλές» εντός Ε.Ε. Επομένως, αιτούντες άσυλο ή δικαιούχοι προστασίας που βιώνουν τέτοιες συνθήκες τελικά μπορούν να μετακινούνται σε άλλο ΚΜ και να ξανακαταθέτουν αίτηση ασύλου, μόνο και μόνο για να επανακτήσουν την αξιοπρέπεια και δικαιώματά τους που κατοχυρώνονται στα διεθνή και ευρωπαϊκά κείμενα.
Καθίσταται σαφές ότι οι όποιες νομοθετικές πρωτοβουλίες και πολιτικές θα πρέπει να οδηγούν στη δημιουργία ανθρώπινων και αποτελεσματικών συστημάτων ασύλου, σε πλήρη εναρμόνιση προς το νομολογιακό κεκτημένο, λαμβάνοντας επιπρόσθετα υπόψη ότι -συνήθως- η απονομή καθεστώτος διεθνούς προστασίας από ένα ΚΜ οδηγεί σε μόνιμη εγκατάσταση εντός Ε.Ε. Επομένως, αντί της σπατάλης πόρων, γραφειοκρατικών μηχανισμών, λήψης κενών διοικητικών αποφάσεων και αποφάσεων δικαστηρίων χωρίς ουσιαστική υλοποίηση, τα κράτη και η Ε.Ε. θα πρέπει να δημιουργήσουν κοινά μοντέλα και πολιτικές ένταξης που να εδράζονται σε πραγματική άσκηση δικαιωμάτων, καθώς και συστήματα προστασίας με επίκεντρο το σεβασμό των -ήδη κατοχυρωμένων- δικαιωμάτων. Το πρόσφατο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο θα μπορούσε να είναι μια καλή ευκαιρία για την προώθηση της ένταξης. Αυτή η πρωτοβουλία έρχεται σε ένα κρίσιμο σημείο εν μέσω πανδημίας του κορωναϊού και θα μπορούσε να ιδωθεί ως μια ευκαιρία να αντιμετωπιστούν αρκετές προκλήσεις στους τομείς μετανάστευσης και ασύλου μέσω αλληλεγγύης και ένταξης.
